政府和社會資本合作(PPP)模式的探索 |
�(fā)布時間:2015-06-04 查看次數(shù)�2394 |
近日,在市級相關(guān)部門的指�(dǎo)下,我公司成功代理了重慶市首個PPP融資模式社會投資人公開招�(biāo)項目——彭水縣鳳升水庫工程PPP項目社會投資人招�(biāo)。該項目�(fā)起人采用項目捆綁土地的PPP模式通過招標(biāo)選擇社會投資人來共同推進項目建�(shè)。本文結(jié)合該項目的實施和近年來國家、地方、行�(yè)相繼出臺的PPP政策文件,進一步探索PPP項目的規(guī)范化操作� 一、PPP的概� 對于PPP的概念,國際上沒有統(tǒng)一的定義,包括世界銀行、亞洲開�(fā)銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、歐盟委員會等對PPP的定義都不盡相同。單從字面上理解,PPP系指Public(公共)—Private(私人)—Partnership(合作關(guān)系)的縮寫� �(jié)合國�(fā)[2014]60號、發(fā)改投資[2014]2724號、財金[2014]113號等文件可以看出,我國把PPP定義為:政府和社會資本合作。判斷一個項目是否是PPP模式的標(biāo)�(zhǔn)有三條且缺一不可� 1、政府和社會資本長期合作;(不是一場婚禮而是一段婚姻) 2、提供公共產(chǎn)品和服務(wù);(政府職能� 3、風(fēng)險共�(dān)及收益的可調(diào)節(jié)性。(既然是合作,那么合作雙方都要承擔(dān)�(fēng)險,同時也要防止不合理讓利或利益輸送或者滋生腐敗) 本項目有以下幾個特點: 1、項目為水利工程,建�(shè)任務(wù)為城�(xiāng)供水為主,兼有農(nóng)�(yè)灌溉、發(fā)電,屬于公益性建�(shè)項目� 2、根�(jù)批復(fù)的PPP實施方案,由中標(biāo)社會投標(biāo)人絕對控股、政府授�(quán)機構(gòu)參股的形式聯(lián)合組建項目公司負(fù)�(zé)該項目的融資、建�(shè)、運營及移交� 3、政府承�(dān)國家政策變化的風(fēng)險,中標(biāo)社會投資人承�(dān)融資、建�(shè)、運營的�(fēng)險� 4、根�(jù)初步�(shè)計報告,本項目建成投用后的運營收益無法彌補中�(biāo)社會投資人的投資成本和運行成本,為平衡中�(biāo)社會投資人的投資成本和運營虧損,政府配置符合兩規(guī)的熟地給中標(biāo)社會投資人獨立進行物業(yè)開發(fā),收益歸中標(biāo)社會投資人獨享� 所以,本項目符合PPP模式的三條判斷標(biāo)�(zhǔn),是典型的PPP項目� 二、項目發(fā)� PPP項目有兩種常見的�(fā)起方式:�(yīng)�(biāo)式和自提式� �(yīng)�(biāo)式是在傳�(tǒng)的“政府規(guī)�-可行性研�-批準(zhǔn)立項”流程結(jié)束后,政府通過競爭性方式選擇社會投資人� 自提式是社會資本向政府提交項目意向書或項目初步建議書,政府審查并批準(zhǔn)立項的項目發(fā)起方式� 本項目前期已完成了初步設(shè)計和投資概算的審批,政府在項目即將進入建設(shè)實施階段提出采取PPP融資模式,顯然項目發(fā)起方式為�(yīng)�(biāo)� 三、PPP實施方案 項目�(fā)起人委托工程咨詢機構(gòu)編制PPP實施方案并提交審批。根�(jù)相關(guān)政策文件�(guī)定,PPP實施方案�(yīng)包括以下�(nèi)容: 1、項目概況� 2、風(fēng)險分配框架。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和�(fēng)險可控等原則,在政府和社會資本間合理分配項目�(fēng)險� 3、項目合作方式。現(xiàn)存的合作方式多種多樣,如BOT、BOOT、BOO、TOT等等,需要根�(jù)項目投資收益水平、風(fēng)險分配框架、項目后期處置等因素綜合考慮后作出決策� 4、投融資�(jié)�(gòu)。主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途,項目資產(chǎn)的形成和�(zhuǎn)移等� 5、合同體系。主要包括PPP項目合同、融資貸款合同、工程承包合同、設(shè)備采購合同、保險合同、運營服�(wù)合同、原材料供應(yīng)合同、產(chǎn)出銷售合同等,其中PPP項目合同是最核心的法律文件,是主合同� 6、邊界條件。主要包括以下邊界條件: �1)權(quán)利邊界。明確項目公司權(quán)利設(shè)定、項目資�(chǎn)�(quán)屬、項目提前終歀項目移交等�(quán)利義�(wù)� �2)交易邊界。明確合同期限與�(nèi)容、回報機制、產(chǎn)出標(biāo)�(zhǔn)、收費定價調(diào)整機制等� �3)履約保障邊界。包括保函和保險兩類:保函分為投資競爭保函(投標(biāo)�(dān)保)、建�(shè)履約保函、運營維護保函、移交保函、維修保函等;明確強制保險方案� �4)銜接邊界。明確應(yīng)急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、改擴建需求等�(yīng)對措施� 7、監(jiān)管架�(gòu)。主要包括授�(quán)�(guān)系和�(jiān)管方式。授�(quán)�(guān)系主要指政府對項目實施機�(gòu)的授�(quán)及政府對中標(biāo)社會投資人的授權(quán)。監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾�(jiān)督等� 8、社會投資人選擇方式。根�(jù)招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī),明確社會投資人的選擇方式、組織形式、選擇標(biāo)�(zhǔn)等� 本項目發(fā)起人委托工程咨詢機構(gòu)和我公司編制了PPP實施方案,經(jīng)市級�(fā)展改革、水利、財政、國土等部門�(lián)合評審后報市政府審批,最終獲得了批準(zhǔn)� 1、合同體系基本缺失。未在實施方案中對該項目的合同體系進行�(guī)劃、設(shè)定,為后期項目簽約增加了難度� 2、履約保證邊界不完整。僅明確了建�(shè)履約保函和運營維護保函,未對強制保險方案和投資競爭保函(投標(biāo)�(dān)保)、移交保函、維修保函等提出要求� 3、監(jiān)管架�(gòu)不完整。缺少履約管理和公眾�(jiān)督的�(nèi)容,同時社會投資人選擇過程的行政�(jiān)管設(shè)定不清晰,造成本項目招�(biāo)備案時出�(xiàn)小插曲� 4、評�(biāo)辦法本是招標(biāo)文件中的主要�(nèi)容,而本項目提前�(shè)定了詳細(xì)的評�(biāo)辦法并納入PPP實施方案中。后期編制招�(biāo)文件時才�(fā)�(xiàn)原來的評�(biāo)辦法與實際情況存在差異。建議PPP項目實施方案中不再把詳細(xì)評標(biāo)辦法納入其中,既�(jié)合實際又節(jié)省人力成本� 5、PPP模式是投融資改革�(chuàng)新的�(chǎn)物,�(yīng)簡化審批流程、提高工作效率。建議PPP項目實施方案由發(fā)展改革部門審核后報政府審批,審批后的實施方案抄送相�(guān)部門� 四、社會投資人選擇 (一)選擇方� PPP項目特有的三項標(biāo)�(zhǔn)決定了社會投資人選擇方式有別于傳�(tǒng)建設(shè)項目分階段分�(biāo)段發(fā)包的方式。應(yīng)該說社會投資人選擇方式包括了�(xiàn)存的所有發(fā)包方式,如公開招�(biāo)、邀請招�(biāo)、競爭性談判、競爭性比選、競爭性磋商、單一來源采購、直接發(fā)包等。以上諸多選擇方式可以分為兩大類:無限競爭(公開招標(biāo))和有限競爭(除公開招標(biāo)以外的方式)。在編制PPP實施方案時應(yīng)根據(jù)項目需求特點依法選擇適�(dāng)?shù)姆绞�?/P> 1、公開招�(biāo):主要適用于邊界條件和技�(shù)�(jīng)濟參�(shù)明確、完整、市場響�(yīng)性強、符合國家法律法�(guī)和招�(biāo)投標(biāo)政策的項目,公開招標(biāo)�(yīng)作為社會投資人選擇的主要方式� 2、邀請招�(biāo):項目具有特殊性,�(jīng)過市場測試,只能從有限的社會資本中擇�(yōu)選擇合作方� 3、競爭性談判、競爭性比選、競爭性磋商:適用于,通過招標(biāo)未能成功選擇到社會投資人的項目;技�(shù)�(fù)雜,�(biāo)�(zhǔn)難以�(tǒng)一,市場對邊界條件�(rèn)知度不高,不能確定詳�(xì)�(guī)格或具體要求的項目;時間緊迫,通過招標(biāo)不能滿足緊急需求的項目� 4、單一來源采購、直接發(fā)包:適用于,�?qū)S屑夹g(shù)�?qū)@荒苡晌ㄒ簧鐣Y本承�(dān)的項目;必須保證原有項目一致性或配套的項目;通過其他選擇方式仍無法成功選擇到合格社會投資人的項目� 本項目屬于水利工程,且前期工作基本完成,�(shè)計文件深度滿足施工建�(shè)要求、各項技�(shù)�(jīng)濟參�(shù)明確、市場主體參與積極性高。因此,�(fā)起人采取了公開招�(biāo)方式選擇社會投資人� 本項目資格條件簡單、滿足資格條件的潛在市場主體較多,所以采用了資格后審的方式� 基于節(jié)省社會投�(biāo)綜合成本、通過市場來測試潛在社會資本的積極性、引�(dǎo)市場主體有序公平競爭等方面考慮,我們建議類似PPP項目采取資格�(yù)審方式。通過資格�(yù)審,�(dá)到以下幾方面的目的: 1、提前發(fā)�(xiàn)合格的市場主體,避免直接招標(biāo)后投�(biāo)人不足法定家�(shù)造成招標(biāo)失敗,節(jié)省重新招�(biāo)的時間和費用支出� 2、資格不滿足的企�(yè)在資格預(yù)審階段被�(fā)�(xiàn),減少其不必要的投標(biāo)費用支出� 3、政府對合格投標(biāo)人有初步了解后,�(jié)合項目實際情況,制定更科�(xué)、合理的招標(biāo)條件,更利于投標(biāo)人有序公平競爭� (三)招投標(biāo)期限 招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例對招標(biāo)文件�(fā)售期限、招�(biāo)文件�(fā)出至投標(biāo)截止時間的期限、答疑補遺文件發(fā)出至投標(biāo)截止時間的期限等作了明確�(guī)定� 本項目在滿足相關(guān)�(guī)定的情況下,適當(dāng)延長了投�(biāo)人應(yīng)�(biāo)的時間� 本項目附加配置的土地資源項目需要中�(biāo)社會投資人在�(guī)定期限內(nèi)開發(fā)完成,雖然發(fā)起人在招�(biāo)文件中明確了該宗土地的規(guī)劃指�(biāo)和技�(shù)參數(shù),但是,作為有經(jīng)驗的社會資本企業(yè),在獲取招標(biāo)信息之后,需要完成地塊周邊的基礎(chǔ)�(shè)施調(diào)查、人均消費水平調(diào)查、房�(chǎn)消費�(diào)查、產(chǎn)品定位策劃、開�(fā)投資測算等等工作之后,才能做出科�(xué)合理的投�(biāo)決策。為此,我們建議今后的類似PPP項目招標(biāo)階段,根�(jù)項目實際情況,給投標(biāo)人充足的�(yīng)�(biāo)時間,甚至可以征求投�(biāo)人的意見后通過補遺方式確定最終的�(yīng)�(biāo)時間,讓招投�(biāo)雙方在招�(biāo)過程中充分了解影響后期履約的各方面信息,為獲得較好的招標(biāo)�(zhì)量和合同履約�(zhì)量提供保障� (四)評�(biāo)辦法 評標(biāo)辦法分綜合評估法和經(jīng)評審的最低投�(biāo)價法。PPP項目需要從技�(shù)能力、融資能力、管理能力、風(fēng)險控制能力、履約能力、信譽等多方面對社會投資人進行綜合評定,不能把價格作為唯一的評比因素。所以,PPP項目評標(biāo)辦法適應(yīng)采用綜合評估法� 本項目采用綜合評估法,評分因素主要包括融資方案、施工方案、運營方案、財�(wù)評價、移交方案、業(yè)績和�(jīng)驗、人員資格和能力、財�(wù)狀況、企�(yè)資質(zhì)、報價等。我們覺得后�(xù)的PPP項目評標(biāo)辦法中應(yīng)增加項目公司組建方案和建�(shè)管理方案的內(nèi)容,同時在分值權(quán)重上�(yīng)向融資方案、項目公司組建方案、建�(shè)管理方案、運營及移交方案、財�(wù)評價等因素上傾斜,適�(dāng)降低報價的分值權(quán)重,取消作為資格條件的企�(yè)資質(zhì)和財�(wù)狀況的評分,達(dá)到擇�(yōu)選擇社會投資人的目的� (五)招�(biāo)文件中的合同條款 傳統(tǒng)招標(biāo)項目,需要在招標(biāo)文件中比較詳�(xì)的載明合同文件,明確雙方的權(quán)利、義�(wù)、風(fēng)險等邊界條件,一旦中�(biāo),雙方即按招�(biāo)文件中的合同文件和中�(biāo)人的投標(biāo)承諾很快簽訂承包合同。PPP項目涉及到的合同體系�(fù)雜,合同種類繁多,合同關(guān)系交錯,合同中大部分�(nèi)容需要雙方進一步磋商和明確。在招標(biāo)文件中載明完整的合同�(nèi)容不太現(xiàn)實,只能將PPP主合同的核心條款以及合同體系的構(gòu)成在招標(biāo)文件中告知投�(biāo)人,具體�(nèi)容在合同談判階段確定� (六)招�(biāo)組織過程的行政監(jiān)� PPP是近年來�(chuàng)新的投融資模式,項目的實施涉及政府多個部門的分管領(lǐng)域。國家在PPP實施方案審批階段�(shè)置了�(lián)審機制,但對進入招投�(biāo)階段的行政監(jiān)�?jīng)]有明確規(guī)定。解決這個問題的�(guān)鍵還是要在PPP實施方案編制時進行�(jiān)管構(gòu)架的�(shè)計� 就本項目而言,從行業(yè)來說,項目屬于水利工程,�(yīng)該由水行政主管部門履行�(jiān)管職�(zé)。另一方面,根�(jù)市政府出臺的招標(biāo)投標(biāo)交易�(jiān)督管理辦法,投資人招�(biāo)屬于�(fā)展改革部門�(jiān)管范疇。還有,該項目PPP實施方案審批是由�(fā)展改革部門牽頭組織的,其他部門雖然參與了,但畢竟對情況不是很熟悉。所以,在該項目招標(biāo)�(zhǔn)備工作就緒,需要明確由哪個部門來組織招�(biāo)備案和后�(xù)�(jiān)管的時候,出現(xiàn)了不同的意見。最后協(xié)�(diào)處理方式是:招標(biāo)文件分別送各部門征求意見后,報發(fā)展改革部門辦理備案手續(xù),開、評�(biāo)�(jiān)督由�(fā)展改革部門牽頭,相�(guān)部門參加。為避免出現(xiàn)類似情況,我們建議后�(xù)PPP項目招標(biāo)階段的監(jiān)管按以下方式進行:由�(fā)展改革部門對招投標(biāo)進行行政�(jiān)督。招�(biāo)�(jié)束以后,招標(biāo)投標(biāo)情況報告分送發(fā)展改革及相關(guān)部門備案� 五、總�(jié) 近年來,受國際經(jīng)濟形勢的影響,國家嚴(yán)格控制地方政府新增債�(wù),導(dǎo)致各地區(qū)投資乏力,經(jīng)濟增長明顯下滑。但是,我國仍然處于�(fā)展中國家的行列,基礎(chǔ)�(shè)施建�(shè)仍然是現(xiàn)階段及今后較長一段時期的主要任務(wù)。如何解決既要投資發(fā)展又要控制新增債�(wù)� 國家的策略就是積極推行PPP投融資模式,其目的就是魚和熊掌都要兼得。開展政府和社會資本合作,有利于�(chuàng)新投融資機制,拓寬社會資本投資渠道,增強�(jīng)濟增長內(nèi)生動力;有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補,促進投資主體多元化,發(fā)展混合所有制�(jīng)濟;有利于理順政府與市場�(guān)系,加快政府職能�(zhuǎn)變,充分�(fā)揮市場配置資源的決定性作用� 2015年是PPP元年。我們要抓住機遇,銳意進取,迎接PPP大發(fā)展的到來� 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